“一两陈皮一两金”。700多年来，新会陈皮受到历代医家的推崇，并被誉为“广东三宝”之首。这些年，新会陈皮产业发展迅猛，但同时也“陷入”几重困境：产品真假难辨、资源道地性保护不够、地理标志使用率不高、规模化生产造成的环保压力越来越大……
此前行业自治的宣告“破产”，促使当地把解决的目光投向了立法。江门从2016年开始探索制定《江门市新会陈皮保护条例》，是广东首个尝试针对单个地理标志产品进行立法保护的地市。
对于拥有立法权仅有4年的江门而言，这是一个全新的立法领域，如何平衡各种利益群体的诉求？怎样解决行业发展的根本问题？最近，这部法规的草案提请江门市人大常委会会议初审，在勾起新会人的乡愁和回忆之余，也引发了当地对新会陈皮保护的思考与争论。
无先例可循的立法尝试
进入21世纪后，经过当地龙头企业多年的市场培育，新会陈皮药用价值逐渐为世人所知，陈皮产业开始步入快速发展的黄金期。
但与产业兴盛同步来的是行业乱象丛生：种植规模小、质量标准不统一，以及用外地柑、外地皮冒充新会柑、新会陈皮等行为越来越多……
开始纠正这一乱象的尝试萌发于行业自律。2002年，新会陈皮行业协会成立，成员从刚开始十几家逐渐扩大到现有200多家。新会柑（陈皮）行业协会的创始会长区柏余介绍说，对于一些企业以次充好的现象，协会曾经建立专家库进行随机抽查评定，并对严重违规的企业予以驱逐出会。
然而，这种行业出清的做法，并不能从根本上扭转乱象。由于缺乏执法依据，对于一些产业破坏性行为，行业主管部门也往往无可奈何。
这些年来，产业界和主管部门逐渐达成共识：要保证新会陈皮的质量和特色，单纯依靠行业自治及行政手段难以解决相关问题，有必要创设法律手段加强对新会陈皮的保护，社会上陈皮保护立法的呼声日渐增高。
2015年，立法法赋予设区市立法权，这为江门根据自身实际探索立法工作提供了法律依据。在每次立法调研中，社会各界比较集中反映的诉求都是对新会陈皮进行立法保护。江门市人大常委会多次研究后认为，立法保护新会陈皮的时机已经成熟。
具有特定产地、特有品种、特殊工艺……新会陈皮的独特性导致在国家、省现行有效的法律中，并没有专门性的法规，这意味着条例的起草没有先例可循。
更为复杂的是陈皮的多种属性，“它既是农产品，又是食品，还是药品，所以针对不同属性，相关的法规也不同。”江门市人大常委会法工委经过梳理发现，与之相关的上位法竟有28部之多。
没有专门法规可供参考，需要摸着石头过河；上位法多，立法过程充满暗礁。在江门市人大常委会法制工委主任曹利看来，对于立法“新手”的江门而言，这相当于是一次未知的试练。
保护地边界中的利益平衡
条例刚起草便遇到一个棘手问题：新会柑、皮的保护地如何划定？
按照此次提交初审的条例草案规定，保护范围为新会区目前的行政区域，即现有的11镇1街。这一规定也符合2006年原国家质检总局对新会陈皮地理标志产品保护范围的认定。
但在条例初审中有意见认为，保护范围是否有必要结合实际种植情况，将历史种植区域也纳入？在曹利看来，这种争议的根本在于，新会柑、皮到底是行政概念还是文化概念？
来自台山、开平、鹤山、江海、蓬江等毗邻新会镇（街）的陈皮业者认为，当地也有可观的新会柑种植面积，质量并不比新会差，理应纳入保护范围。
但来自新会的江门市人大常委会委员大多认为，新会柑的品质与土壤、气候、水文等条件密切相关，具有极强的地域属性，虽然是毗邻地区，柑皮品质仍与新会有差距，并且保护范围应与原国家质检总局审批的新会陈皮地理标志产品保护范围保持一致。
他们还担心：保护范围这个口子一旦开了，边界在哪儿？是不是会收不住？如此一来就会失去了保护的意义。
对保护范围的争议，背后关乎的是不小的产业利益。
在业界，柑皮产品贴上“新会”的标志，意味着更高的品质和更好的价格。而按照条例草案的规定，今后不在保护范围内的企业，如擅自标示“新会”“新会柑”“新会陈皮”字样，将被责令改正、没收，甚至吊销营业执照。
而这，又牵扯到如何定义正宗的新会陈皮。在最严格的业者看来，正宗的新会陈皮必须是“新会种源、新会种植、新会陈化”。但这样的观点也在面临挑战，区柏余介绍说，现在有不少附近市的厂家大量购进新会柑，在当地进行陈化，却依然打着新会陈皮的标志。
在目前的条例草案里，新会陈皮被要求在保护区域范围内贮存陈化三年以上。对于这一限制条件，仍有不少江门市人大常委会委员持保留意见：是否必须要在保护区域范围内陈化？是否一定要陈化3年以上？
在曹利看来，解决这些争议是今后法规完善优化中必须要做的功课，“立法就是要调解不同利益群体的诉求，最终达到共赢的结果。”
真假新会陈皮的破解法
对于处在充分竞争阶段的大红柑、陈皮市场而言，新会的陈皮业者期待，此次立法能从根本上刹住外地皮以次充好冒充“新会皮”的不良风气。
近年来随着新会陈皮的名气越来越大，许多地方开始种植柑果，根据测算，新会目前种植面积10万亩，而仅广西就有50万亩。
这导致在市场上，大量廉价的外地陈皮被包装成新会陈皮售卖，甚至产生了“劣币驱逐良币”的现象。“正宗的新会陈皮，便宜的都要100多块钱一斤，假冒新会陈皮有的一斤只卖30多块钱。”区柏余介绍说。
但是，要找出“李鬼”并不容易。外地陈皮和新会陈皮的区别在哪？甚至连新会当地人都难以分辨。有人曾总结出“看、闻、摸、吃”的“四断法”，但也只有资深从业者才能掌握。
而对其他地理标志产品较为适用的化学检验法，对新会陈皮真伪的检验并不管用，“外地皮与新会皮，在化学成分检验上差不多，而且成本较高，无法成为打假的执法依据。”曹利表示，对一般消费者而言，靠谱的标准可能是选择有新会陈皮国家地理标志的产品。
然而，虽然早在2006年新会陈皮就已经获批国家地理标志产品，但目前在江门2000多家陈皮企业中，只有几十家在使用该标志。
如何真正让消费者买得放心，执法者有据可依？条例草案借鉴了当下宁夏枸杞、云南普洱的保护方法，提出建立产品质量安全追溯管理，对保护范围区域的新会柑、皮种植生产，实行实名制赋码、示牌和定点生产，基于地理信息和数据信息的大数据管理，建立起种植、采收、加工、仓储、流通的全过程质量追溯制度。
“从新会柑种植、采摘到陈化、上市，都有案底可查，建立食品质量安全溯源制度的可操作性更高，虽不能直接‘打假’，但可以验明正身，可以说是‘曲线救国’。”曹利打比喻说，就像是判定亲子关系，除了DNA直接鉴定外，通过出生证明、户口簿、家庭关系表等一系列证明文件，构建起闭环的证据链，也可以间接证明。
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