我国环境公益诉讼的现状（中华人民共和国环境保护法释义）

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摘要

自新修订的《民事诉讼法》建立了环境公益诉讼制度后，法律和司法解释为环境公益诉讼的开展提供了法律依据。本文从现实的案例出发，分析在司法实践中环境公益诉讼的新进展。近两年，全国法院受理环境公益诉讼案件共196件，审结84件，这些案件的裁决，为未来我国环境公益诉讼中原告主体资格的确定、生态环境损害内涵的明晰、环境损害赔偿范围的认定以及环境修复体系的构建都具有重要意义，也为我国环境公益诉讼的发展和完善提供了新的思路。

关键词

环境公益诉讼 生态环境损害 环境修复

2012年修订的《民事诉讼法》第55条正式确立了环境公益诉讼制度，2014年修订的《环境保护法》第58条对于“有关组织”的范围作了进一步界定，为环境公益诉讼的开展提供了法律依据。从2015年1月1日新《环境保护法》施行迄今已两年有余，这一新的诉讼制度运行情况如何，是否发挥了应有的制度价值，是立法机关、司法机关、环境保护行政主管部门、环境法学界以及社会组织等社会各界共同关注的问题。本文拟以案例分析为切入点，全面回顾总结2015年1月1日至2016年12月31日期间中国环境公益诉讼的进展情况，以期对推动完善这项诉讼制度有所助益。

一、环境公益诉讼案件基本情况

2015年1月1日至2016年12月31日，全国法院受理环境公益诉讼案件共196件，审结84件。根据不同的划分标准，196件案件可以大致区分为以下六类情形。

（一）起诉主体情况

受理的196件案件中，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件共122件，审结64件；检察机关提起环境公益诉讼案件共74件，审结20件。截止2016年底，共有15个社会组织提起过环境民事公益诉讼，分别是中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）、北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友）、中华环保联合会、中华环境保护基金会、贵阳公众环境教育中心、重庆两江志愿服务发展中心、镇江市环境科学学会、大连市环保志愿者协会、福建省绿家园环境友好中心、淮安市环境科学学会、安徽省环保联合会、广东省环境保护基金会、河南省环保联合会、上海市环境科学研究院和湘潭环境保护协会。起诉案件数量超过10件的为绿发会、自然之友、中华环保联合会和中华环境保护基金会等4个社会组织，其中绿发会数量遥居第一；起诉案件数量在2件至10件之间的有6个社会组织，其余5个社会组织起诉案件数量均为1件。

（二）案件地域分布情况

社会组织提起环境民事公益诉讼地域分布情况：北京8件，天津1件，河北3件，内蒙4件，辽宁1件，江苏33件，浙江2件，安徽5件，福建6件，山西2件，山东7件，河南5件，湖北1件，湖南2件，广东4件，海南1件，四川1件，贵州10件，云南3件，重庆1件，甘肃2件，宁夏16件，吉林1件，广西3件。

检察机关提起的环境公益诉讼地域分布情况：江苏7件，广东7件，云南11件，山东3件，福建5件，湖北6件，贵州18件，安徽2件，陕西8件，甘肃3件，内蒙3件，吉林1件。

（三）案件类型情况

受理的185件一审环境公益案件中，环境民事公益诉讼案件为133件，环境行政公益诉讼案件为51件，环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼案件1件。

（四）审理程序情况

社会组织提起环境民事公益诉讼：一审案件112件，二审案件10件。

检察机关提起环境公益诉讼：一审案件73件，二审案件1件。

（五）结案方式情况

社会组织提起环境民事公益诉讼：一审审结54件。其中，调解结案24件，撤诉7件，判决结案12件，裁定不予受理10件，中止审理1件。二审案件10件，审结10件。其中，驳回上诉8件，判决1件，指令受理1件。

检察机关提起环境公益诉讼：一审民事公益诉讼案件审结5件，其中判决4件，调解1件；二审民事公益诉讼案件审结1件，系判决结案。行政公益诉讼案件审结14件，均系判决结案。行政公益诉讼附带民事公益诉讼案件审结1件，系判决结案。

（六）涉及环境要素情况

社会组织提起环境民事公益诉讼涉及以下环境要素：濒危植物1件，采矿3件，采石5件，大气17件，固体废物8件，海洋1件，林木3件，污泥污染1件，水41件，土壤23件，复合型污染（水和大气5件，水和土壤4件，土壤和大气4件，土壤、水、大气1件），文物2件，自然保护区1件，其他2件。

二、环境公益诉讼取得的进展

从已经受理的环境公益诉讼案件看，各地法院在受理、审理案件时大都能够准确适用《民事诉讼法》、《环境保护法》、《侵权责任法》等法律以及《最高人民法院关于审理环境民事诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权司法解释》）的规定精神，同时，针对新情况、新问题积极开展探索创新，细化和补充了现有法律和司法解释规定的不足。总体而言，有以下九个方面的进展。

（一）原告主体资格条件的放宽

关于环境公益诉讼的原告主体资格问题，在2012年《民事诉讼法》修订之前，因相关法律、司法解释对之付诸阙如，贵州清镇、云南昆明、江苏无锡等地法院在司法实践中均秉持积极开放的态度，原告主体类型一度呈现多样化的发展趋势，包括个人、社会组织、环境保护行政主管部门、检察机关，以及上述几类主体作为共同原告提起诉讼的情形。不仅如此，个人和社会组织不仅可以提起环境民事公益诉讼，还可以提起环境行政公益诉讼。

《民事诉讼法》及《环境保护法》修订后，法律对于可以提起环境民事公益诉讼的主体资格要件作了明确规定，即限于法律规定的机关和有关组织，对于环境行政公益诉讼，则通过全国人大授权的方式授予检察机关以主体资格（法律规定的机关），其他（机关）主体则被排除在外。从统计数据看，目前全国符合条件的环保社会组织共有700余家，其中真正提起过环境民事公益诉讼的仅有15家，提起比较的多的是绿发会、自然之友、中华环保联合会和中华环境保护基金会等四家机构。为了鼓励更多符合条件的社会组织参与环境民事公益诉讼，有效维护社会公共利益，最高人民法院在制定环境公益诉讼司法解释时，从“设区的市级以上人民政府民政部门”中“设区的市级”的范围、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”中“专门”的界定以及“无违法记录”的认定等方面对于社会组织的主体资格要件作了从宽解释。应该说，大部分法院在审理环境公益诉讼案件过程中，都能正确理解、适用上述司法解释来认定相关社会组织是否具备原告主体资格。但实践中也出现了对司法解释相关条文误读误解的情形，其中最为典型的案件就是绿发会在宁夏提起的腾格里沙漠系列环境污染案件。一审、二审法院均以绿发会不具备主体资格为由裁定不予受理，绿发会不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院经审查后依法裁定撤销一、二审裁定，指令相关中级法院受理。该系列案后经最高人民法院审判委员会讨论，被确定为指导性案例。在上述案件中，最高人民法院对于环境保护法规定的“社会组织是否专门从事环境保护公益活动”的审查标准，从以下三个方面作了进一步明确：1.社会组织的章程虽未载明维护环境公共利益，但工作内容属于保护环境要素及生态系统的，应认定符合《环境公益诉讼司法解释》第4条关于“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益”的规定。2.《环境公益诉讼司法解释》第4条规定的“环境保护公益活动”，既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。3.社会组织起诉的事项与其宗旨和业务范围具有对应关系，或者与其所保护的环境要素及生态系统具有一定联系的，应认定符合《环境公益诉讼司法解释》第4条关于“与其宗旨和业务范围具有关联性”的规定。透过该案裁定，最高人民法院对于《环境保护法》第58条规定的社会组织资格条件作了进一步明确，充分体现了在依法的前提下从宽解释的精神，目的是使那些依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来。

在自然之友、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦、倪明香、郑时姜、李名槊及第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局破坏生态环境民事公益诉讼案中（此案为《环境保护法》正式实施后受理的第一案，以下简称为南平案），自然之友系于2010年6月18日在北京市朝阳区登记成立的民办非企业单位，从登记之日起至该案起诉之日止成立不满五年，这就引发自然之友在提起该案诉讼时是否具备原告主体资格的问题。福建高院在该案二审判决中认定：“自然之友在登记前已经依法从事环境保护公益活动，至提起本案诉讼前从事环境保护公益活动已满五年，且在本案诉讼过程中其登记设立已满五年，并无违法记录。因此，原告自然之友在本案中符合从事环境保护公益活动连续五年以上的主体资格要件。”福建高院对于《环境保护法》第58条“社会组织从事环境保护公益活动连续五年以上”中“连续五年”的起算时间并未从社会组织登记之日起算，而是将登记之前社会组织已经依法从事环境保护公益活动的时间计算在内，并且将计算的截止时间延伸至本案一审诉讼过程中，其对于原告主体资格从宽认定的意图十分明显。事实上，在《环境公益诉讼司法解释（草案）》征求意见的过程中，就有意见主张有些社会组织长期从事环境公益事业超过五年，但由于登记机关的原因，其在民政部门正式登记成立的时间无法满足五年的要求，要求在认定五年的起算时间时将社会组织在登记成立前已经实际从事各类环境保护公益活动的情形考虑在内。根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等行政法规的规定，社会组织只有经过批准登记才能开展业务，且筹备期间也只能从事与筹备相关的事宜。如果严格按照上述规定，则南平案提起时自然之友原告主体资格尚不具备。但鉴于目前提起环境公益诉讼的社会组织数量较少，且在三中全会关于四类社会组织成立时直接依法申请登记的改革举措推出之前，民政部门对于社会组织的登记管理较为严格等历史因素，对“连续五年”的起算时点予以适当放宽的做法有其道理。但如何放宽则有不同的观点。南平案中确立的“在登记前已经依法从事环境保护公益活动”的标准是相对宽泛的。另有观点认为，可以将之限定为“社会组织在登记成立前基于筹备工作需要实际从事各类环境保护公益活动的情形”。如从该试点起算至提起环境民事公益诉讼时已经连续五年以上的，则应认定为从事环境保护公益活动连续五年以上。至于“基于筹备工作需要实际从事各类环境保护公益活动的情形”应如何界定，可由人民法院在审理案件中综合相关证据依法妥善裁量。此外，对于“连续五年”计算的截止时间，还是应确定为诉讼提起之时，《环境公益诉讼司法解释》第5条对此有明确规定：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第58规定的‘无违法记录’。”对此不应再作突破。

此外，关于公益诉讼主体问题，2016年还出现了一个引人注目的新变化，即检察机关正在逐渐成为提起环境公益诉讼的主力军。在2015年7月全国人大授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的公益诉讼试点之前，贵州清镇、云南昆明、江苏无锡等地也曾有过检察机关作为原告提起环境公益诉讼的案件，但数量较少，检察机关大多采取支持起诉或者督促起诉的方式介入环境公益诉讼。而从2015年7月试点启动至2016年12月31日止，检察机关提起公益诉讼案件数量达到共74件，呈现较快的增长势头。尤其是从2016年各地法院受理案件数据看，检察机关作为原告的案件数量有赶超社会组织提起的案件数量的趋势。这一方面说明检察机关积极履职推进改革试点工作，另一方面同时也提出了检察机关和社会组织在环境公益诉讼中地位和作用应如何界定以及两者之间应如何协调的新问题。

（二）支持起诉方式运用的常态化

《民事诉讼法》第15条规定了支持起诉制度，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”支持起诉制度类似英美法上的“法庭之友”制度。“法庭之友”从文义看即为法庭的朋友,系指与争端无直接利害关系或法律联系的私人和团体未经请求,自主地向法庭提交报告,阐述有关法律观点或事实信息。“法庭之友”制度起源于罗马法，其后由英国最先引入到审判程序中，之后在美国得到繁荣发展，随着全球化的不断发展，又被广泛用于国际法庭的国际争端解决。与“法庭之友”制度在英美法以及国际法庭中的广泛运用相比，《民事诉讼法》第15条支持起诉制度自1982年《民事诉讼法（试行）》规定以来，在司法实践中基本上没有得到过适用，已成为具文。有不少学者提出应当废弃支持起诉制度，理由是这一制度已经丧失其在民事诉讼法中继续存在的正当性和合理性基础。

环境民事公益诉讼出现和发展，使得支持起诉制度重新焕发了生命。因为在环境民事公益诉讼案件中，社会组织相对于排污方的企业而言，无论是在资金能力、举证能力等方面都处于弱势，对于支持起诉客观上存在需求。最高人民法院在《环境公益诉讼司法解释》第11条中进一步细化了支持起诉制度：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据《民事诉讼法》第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”两年来，支持起诉在环境民事公益诉讼中得到了广泛运用，成为环境民事公益诉讼的一大特色。梳理两年来的裁判文书，支持起诉制度在适用中呈现出以下几个特点：

一是将支持起诉人列为诉讼参加人并在裁判文书中予以载明，通常放在支持起诉的对象即原告之后。但支持起诉人的名称尚不统一，有的使用“支持起诉人”，也有的使用“支持起诉机关”或“支持起诉单位”。

二是支持起诉人的类型包括检察机关、负有环境保护职责的部门、社会组织，其中检察机关作为支持起诉人数量占绝对优势，说明检察机关积极履行维护公共利益职责，除了督促社会组织提起公益诉讼以及作为原告提起环境公益诉讼外，还以支持起诉人的身份参与到公益诉讼中来。实践中还存在检察机关由原告转为支持起诉人的情形。在盐城市人民检察院诉扬州市邗江腾达化工厂等水环境污染责任纠纷案中，在绿发会申请作为共同原告参加诉讼获得许可后，盐城市人民检察院申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼。此外，在自然之友起诉山东金岭化工股份有限公司大气污染环境民事公益诉讼案和南平案中，中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为支持起诉人参加该案诉讼。该中心属于中国政法大学的内设机构，严格来说并不属于《环境公益诉讼司法解释》第11条规定的主体类型，但相关法院仍将之列为支持起诉人。笔者认为，鉴于支持起诉制度符合环境法的公众参与原则，且为机关、社会组织和企事业单位依法有序介入环境公共事务提供了有效途径，故对于社会组织和企事业单位的范围应做目的性扩张解释，因此该案将中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为支持起诉人参加诉讼并无不当。

三是支持起诉方式的多样化。检察机关作为支持起诉人的案件，检察机关除了提交支持起诉意见书外，基本上都出庭支持起诉。在徐州中院受理的绿发会诉孙虎等水污染环境民事公益诉讼系列案中，支持起诉人徐州市人民检察院指派丰县人民检察院委托丰县价格认证中心出具“关于工业污水处理费用的价格鉴证结论”，为认定生态环境修复费用提供了依据。此外，在镇江中院受理的镇江市环境科学学会诉扬中市联合鱼钩制造有限公司等水污染环境民事公益诉讼系列案，以及镇江市生态环境公益保护协会、句容市环境保护局诉张运龙等土壤污染环境责任纠纷案件中，支持起诉人和原、被告共同达成调解协议，在后一案件中，支持起诉人句容市人民检察院还负责与镇江中院、句容市环境保护局共同监督环境修复资金的使用。

（三）环境公益诉讼受案范围的扩展

环境公益诉讼的受案范围呈逐步扩展的趋势，主要表现为被侵害的环境要素类型和环境侵害行为类型的扩展。

1.就受侵害的环境要素而言，环境公益诉讼受案范围从水、大气、土壤等常见的环境要素扩展到湿地、珍贵动植物、文物等环境要素。《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村。”据此，环境要素包含的范围非常之广，既有未受人类干预或者只受人类轻微干预、尚保持自然风貌的天然环境，又包含在自然环境基础上经过人工改造或者人类创造的、体现人类文明的环境。从前述统计数据看，涉及水污染的环境公益诉讼案件占比最高，涉及大气、土壤污染、固体废物、危险废物污染或者复合型污染的环境公益诉讼案件也经历了从无到有、逐步增加的过程。以大气污染为例，自2015年3月德州中院受理了我国第一起大气污染案以来，迄今共受理17件，特别是2016年下半年，各地法院受理的大气污染案件呈现爆发式增长。在已经受理的大气污染案件中，最为特殊的应为杭州中院于2016年底受理的绿发会诉深圳市速美环保有限公司（以下简称速美公司）、浙江淘宝网络有限公司（以下简称淘宝公司）大气污染环境民事公益诉讼案，绿发会在该案中主张速美公司违反大气污染防治法的规定，生产、销售违法的临时性机动车污染控制装置（被称为汽车年检神器），有意规避年检，对于大气污染防治造成严重影响，淘宝公司作为网络交易平台，以不作为方式帮助该企业实现非法销售，对社会公共利益造成损害，请求速美公司停止生产非法产品、淘宝公司对相关销售经营者停止提供第三方交易平台服务，以及请求两被告共同承担生态环境修复费用151765000元等。该案的审理对于界定大气污染侵权责任纠纷案件中适格被告的范围以及拓展环境公益诉讼的受案范围将有着积极的助益。

尤其值得一提的是，2016年各地法院受理了若干涉及其他环境要素的新类型案件，包括海口中院受理的绿发会诉海南红树林旅游股份有限公司及清远中院受理的自然之友诉广东南岭森林景区管理有限公司、深圳市东阳光实业发展有限公司环境民事公益诉讼案，两案涉及的环境要素为湿地、自然保护区；甘孜中院受理的绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案，涉及的环境要素为“濒危植物”；郑州中院受理的绿发会诉上街区马固村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局，以及淮安中院受理的绿发会诉周耀禾、淮安市清河区住房和城乡建设局、淮安市清河区文化广电新闻出版局、淮安市清河区人民政府环境民事公益诉讼案，两案涉及的侵害对象为不可移动文物，将环境范畴从自然环境拓展到人工环境。上述案件的受理，具有一定的指标意义，从某种程度上可以反映越来越多的地方法院不再视环境公益诉讼为洪水猛兽，而是持更加积极开放的态度予以受理和审理。

2.环境公益诉讼的受案范围包括因污染环境行为和破坏生态行为而引发的诉讼，不仅可以针对已经发生的损害社会公共利益的行为，也可以针对具有损害社会公共利益重大风险的行为。虽然《侵权责任法》第八章规定的是“环境污染责任”，但《环境保护法》第64条规定破坏生态的行为造成环境损害也准许适用《侵权责任法》的相关规定。据此，环境损害应当包含污染环境和破坏生态两种基本类型。相对于因污染环境行为引发的诉讼，因破坏生态行为引发的诉讼数量相对较少。目前案件类型主要限于因非法采矿以及破坏林木引起的生态破坏两类案件。虽然《环境公益诉讼司法解释》规定可以针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起环境公益诉讼，但是已经受理案件中，绝大部分是针对已经实际发生的损害社会公共利益的行为，针对具有损害社会公共利益重大风险行为的案件数量较小，目前正在审理中的绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司保护濒危植物环境民事公益诉讼案应属于比较典型的案件。通过此类案件的审理，可以对于何为“重大风险”作出明确界定，推动预防原则（prevention principle）的适用，甚至可以借此探索风险原则（precautionary principle）在我国的适用问题。

（三）环境公益诉讼和私益诉讼界限的厘清

环境公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，同时又在审理对象、案件事实认定等方面有着紧密联系，并且存在公益和私益相互交织的复杂情形，现有案例从不同角度为厘清两者的关系和界限提供了有益参考。

1.就公民、法人和其他组织享有所有权或者使用权的环境要素遭受的损害能否提起环境公益诉讼。无锡法院受理的王洪炳非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案中，因案涉集体土地所有人未主张权利，法院建议检察机关及时介入提起附带民事公益诉讼，行为人除承担刑事责任外，还应承担恢复被破坏土地原状的民事责任。最终被毁坏的耕地在法院监督下限期复垦，并经国土部门验收恢复了原有的耕地水平。此外，在广州中院受理的中华环保联合会诉方运双、谭耀洪水污染环境民事公益诉讼案中，案涉受污染的鱼塘属于村集体所有，因鱼塘被污染可能导致健康受损的人群也是居住在附近的村民，该案生效判决认定：本案环境污染行为不仅会损害个人的身体健康、财产等权益，还会涉及到不特定多数人的权益，甚至殃及子孙后代，此类侵权除具备侵权行为的私害性外，更具有公害性，中华环保联合会可提起公益诉讼，弥补了环境公益诉讼救济主体的重要缺失，无论是对于个人权益还是社会公共利益的保护，都显得非常必要和及时。由于集体所有或者其他民事主体享有使用权的土地、森林、草原等环境资源遭受污染或者生态破坏时，受害人往往只主张人身和财产损失，对于生态环境本身的损害未必主张，或者没有将赔偿所得的款项用于生态环境的修复。如果听之任之，社会公共利益或者说特定范围内公众的环境利益所遭受的损害就无法得到救济。上述两案确立了以下规则，即只要公民、法人和其他组织未就其支配领域内的生态环境损害提起诉讼的，社会组织、检察机关就有权对之提起环境民事公益诉讼。并且，需要注意的是，在此情形下，无论是公民、法人和其他组织直接提起的环境私益诉讼还是社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼，所获得的赔偿款均不能归原告所有，而是要专门用于生态环境的修复。欧盟和美国也都有类似的做法，《欧盟环境责任指令》赋予特定国家行政机关以受托人的身份，对于环境损害，不论该环境所有人是私主体还是国家，均可以提起诉讼要求修复。

2.社会组织能否就地方政府为防止环境损害发生和扩大采取应急措施所支出的合理费用提起环境民事公益诉讼。在惠阳市惠阳区环境保护局（以下简称惠阳环保局）诉龙岩市曹溪联合运输有限公司等水环境污染责任纠纷案中，惠阳环保局针对案涉车辆运送的废旧机油泄漏造成的污染，委托相关污染治理机构采取紧急措施防范污染扩大并清理污染，之后惠阳环保局依据《民事诉讼法》第55条规定，以环境民事公益诉讼原告的身份起诉请求被告赔偿其因实施治理措施产生的费用3359855元。该案中被告提出的抗辩理由之一即是惠阳环保局不符合《民事诉讼法》第55条规定的主体资格要件，不是本案适格原告。一审法院将本案确定为环境民事公益诉讼案件，二审法院则认定本案属于环境污染责任纠纷，惠阳环保局可以作为民事责任主体在组织清污后向责任人追偿清理处置费用。该案实际上确立了以下规则，即政府部门为防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用，应属于普通民事诉讼的受案范围，社会组织不得对此提起环境民事公益诉讼。因为根据《环境保护法》的规定，地方政府负有保护和改善环境质量的职责，且对于突发事件，有做好风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作的职责，也即政府部门作为原告与其为防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用之间有直接利害关系，而原告与诉讼标的之间是否有直接利害关系正是区分公益诉讼和普通民事诉讼的关键所在。如果社会组织提起的诉讼请求中，包括地方政府为防止生态环境损害发生和扩大采取的应急措施所支出的合理费用，人民法院应向其释明撤回该项诉讼请求，不申请撤回的，应判决驳回该项诉讼请求。

此外，社会组织虽然没有直接针对行政行为是否合法提起诉讼，但其提出的诉讼请求，需要人民法院审查行政机关或者法律、法规、规章授权的组织已经实施或者正在实施的行政行为是否合法的，是否属于人民法院受理环境民事公益诉讼的范围，值得深入研究。

（四）环境公益诉讼和行政监管的衔接

积极、高效的行政执法是保护环境公共利益的主要手段，中立、被动的司法权只是对环境行政执法权的重要补充和有效监督，这是司法权在环境治理中的角色定位。因此，环境公益诉讼的重要功能之一在于监督负有环境保护职责的行政机关积极履行职责，并推动建立环境司法和行政监管的衔接机制。

1.行政机关是否履行法定职责的审查标准。十堰中院受理的十堰市郧阳区人民检察院(以下简称郧阳区检察院)诉十堰市郧阳区林业局（以下简称郧阳区林业局）确认行政行为违法、履行法定职责纠纷案，公益诉讼人郧阳区检察院主张郧阳区林业局虽对于吴刚等3人在未经林业主管部门批准、未办理林地使用手续情况下，占用林地开采石料、擅自改变林地用途的行为，作出行政处罚决定书，但吴刚等3人未全部缴纳罚款，且均未将非法改变用途的林地恢复原状，郧阳区林业局并未采取有效措施督促吴刚等3人缴清罚款、恢复森林植被，亦未对于郧阳区检察院检察建议作出回复及依法履行职责，故提起诉讼。十堰中院生效判决认定：被告郧阳区林业局对被处罚人吴刚等3人毁损公益林地的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被毁林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未予收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告郧阳区林业局发出检察建议后，被告仍未纠正。该案意义在于明确了对行政机关是否履行法定职责的审查标准，即行政机关虽已作出足以保护环境公共利益的行政行为，如本案中郧阳区林业局作出的行政处罚决定，但在污染者不履行的情况下未向人民法院申请非诉执行，环境公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起环境行政公益诉讼；此外，如行政机关在诉前程序中作出的行政行为不足以保护环境公共利益的，检察机关当然可以提起环境行政公益诉讼。对此问题，还可以进一步细分，如行政机关已作出足以保护环境公共利益的行政行为，并且尚在法律、行政法规以及规章规定的履职期限之内，此时检察机关提起环境行政公益诉讼的，可不予受理；如行政机关已作出足以保护环境公共利益的行政行为，且已向人民法院申请非诉执行，但环境公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境行政公益诉讼的，一方面，可以对环境行政公益诉讼裁定不予受理，但另一方面，检察机关可以就修复生态环境和赔偿服务功能损失提起环境民事公益诉讼。

2.原告诉讼请求已经全部实现的处理。清镇法院受理的公益诉讼人六盘水市六枝特区人民检察院（以下简称六枝检察院）诉镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府（以下简称丁旗镇政府）确认行政行为违法、履行法定职责纠纷案，由于丁旗镇政府在本案受理后已经依法履行了相应的管理职责，清镇法院认定六枝检察院要求丁旗镇政府履行法定职责的诉讼请求已经实现，经法庭释明后，六枝检察院未申请撤诉，故清镇法院判决驳回该项诉讼请求。根据《环境公益诉讼司法解释》第12条、26条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第9条等规定，人民法院受理环境民事公益诉讼案件后应在十日内通知有关行政机关，行政机关如果已经依法履行环境监管职责而使得原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，应予准许。但是对于原告经释明后仍不申请撤诉的情形如何处理，并未做规定。前述案件对此做了明确，即在原告诉请已经实现的情形下，原告对于提起公益诉讼已经丧失诉的利益，如不申请撤诉的，人民法院可判决驳回该项诉讼请求。

3.行政监管过程中形成的证据。在中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案（以下简称德州大气案）中，为确定环境修复费用，德州中院向环境保护机关调取了相关证据并作为本案裁判的依据。当前环境公、私益诉讼原告面临的最大问题在于举证难，因为环境污染往往具有突发性或者持续时间较短，证据可能灭失或者以后难以取得的特点。而环境污染尤其是重大、突发环境事件发生后，环境行政主管部门会在第一时间介入，通过采集、化验、检测等技术手段，掌握第一手证据材料，这些证据对于案件裁判有着不可或缺的作用。为此，最高人民法院、民政部、环保部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（法[2014]352号），明确规定人民法院因审理案件需要，向负有环境监督管理职责的环境保护主管部门调取涉及被告的环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料的，相关部门应及时向人民法院提交。《环境侵权司法解释》第10条则对于上述证据的效力作了明确，即负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。

（五）生态环境损害内涵的明晰

围绕生态环境损害内涵的认定，现有案例在以下两个方面明确了相关规则。

1.服务功能损失的认定。南平案判令污染者将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，这是《环境公益诉讼司法解释》第21条规定服务功能损失后，人民法院作出的第一例判决。之后，各地法院受理的环境民事公益诉讼案件中，原告诉讼请求中大都提出赔偿服务功能损失的请求，人民法院也基本予以支持。服务功能损失，又称为期间损失，是指受损害的生态环境服务于人类或者服务于其他生态环境的功能损失。环境公益诉讼一系列生效裁判判令被告承担修复环境及赔偿服务功能损失的责任，充分展示了生态环境不仅具有经济价值，同时还具有生态、审美、文化等价值，并通过将污染环境、破坏生态行为带来的“负外在性”内部化，有利于最大限度地维护环境公共利益。不仅如此，在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）对“生态环境损害”范围进行界定时，也明确将生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失以及其他必要合理费用都纳入其中。由于服务功能损失是环境民事公益诉讼中特有的损失类型，服务功能损失本身系属专业术语，社会大众普遍不了解，因此有必要在裁判文书中对案件涉及的服务功能损失作出具体说明。徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染环境民事公益诉讼案生效判决中即对于本案服务功能损失的具体内容作了说明，提供了很好的范例。该案判决认定：本案中，仅就遭受损害的苏北堤河而言，在生态环境受到损害至恢复原状期间，其所承担的沿线灌溉和排涝等功能，必然受到影响。公益诉讼人申请出庭的技术专家提出，高浓度水排入后会存在灌溉时引的水不能符合灌溉需要，河流功能就受影响，排涝过程中苏北堤河和京杭运河是相通的，就会影响京杭运河的水质，同时也会影响京杭运河的功能。

2.水、大气等具备自净能力环境介质的环境损害认定。司法实践中，常有污染者以水、大气等环境介质具备自净能力，其排放行为未造成实际损害为由提出抗辩。泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等水污染环境民事公益诉讼一案（以下简称常隆案）中被告就抗辩称案涉河流无需修复及赔偿，因为案涉河流被污染前水质为Ⅲ类，经过自我净化之后，2013年的河流水质仍为Ⅲ类，故其不应承担环境修复费用及损失赔偿。对此，最高人民法院在该案驳回再审裁定中明确指出，虽然河流具有一定的自净能力，但是环境容量是有限的，向水体大量倾倒副产酸，必然对河流的水质、水体动植物、河床、河岸以及河流下游的生态环境造成严重破坏。如不及时修复，污染的累积必然会超出环境承载能力，最终造成不可逆转的环境损害。因此，不能以部分水域的水质得到恢复为由免除污染者应当承担的环境修复责任。该案裁判的重要创新之处，在于第一次将环境容量、环境承载能力这一环境法上的重要概念引入到生态环境损害的认定中，明确提出即使具备较强自净能力的水、大气等环境介质，环境容量或者环境承载能力也是有限的，基于预防原则的要求，不能仅以环境侵害、生态破坏行为实施后水、大气环境质量又恢复正常为由认定不存在生态环境损害。笔者认为，在水、大气污染案件中，只要污染者存在未经许可排放污染物或者超标排放污染物的情形，即可推定生态环境损害存在；如系合规排放，对于大气污染案件，可以认定不存在生态环境损害，对于水污染案件，则应进一步结合河流的流量、流速或者环境的自净能力，以及污染物的排放对水体、水生物、河床甚至是河岸土壤等生态环境的实际状况，对污染物的排放是否造成环境污染、生态破坏作出恰当的判断。

（六）行为保全和证据保全措施的积极适用

对于《民事诉讼法》规定的两种保全措施，环境公益诉讼案件中采取财产保全措施的案例不多，主要是采取行为保全措施。行为保全在环境审判中又被称为环境禁止令，是环境审判的一大特色。实践中，多家环保法庭探索采取环保禁止令等方式，允许申请人向人民法院申请颁发禁止令，在诉前或者诉讼中禁止污染者排污，及时制止被申请人的污染行为，取得了很好的效果行为。但行为保全包含两层含义，除了禁止被申请人作出某种行为外，还可以要求被申请人作出某种行为，目前此种命令型行为保全措施运用得比较少。无锡中院和重庆万州区法院实践中还存在另外一种类型的环境禁止令，即对于环境行政主管部门申请的非诉执行，人民法院在裁定准许的同时发布禁止令，该禁止令在送达被申请人的同时，在其住所地、违法行为实施地进行张贴，并组织相关部门实施强制措施。此种禁止令并非是行为保全，实质上应属于执行环节的司法行为。此外，由于污染具有流动、迁移的特点，故对采集证据有时间和地点要求，一旦错过采证期间，无法再收集到证据，或者即使收集到，证据也因不符合三性要求而不具备证据资格，因此证据保全对于环境公益诉讼而言尤显重要。无锡中院、贵阳清镇法院采取的证据保全和行为保全措施更多体现了法院的能动作用，实行的二次合议制度富有特色。其中无锡中院的二次合议制度，即是立案之后组织首次合议，确定证据保全的具体实施方案，包括需要保全的证据种类、范围和采取保全措施的具体时间。为防止侵权人采取规避措施，该院在证据保全的同时，向被诉对象送达应诉通知书、诉状、关于证据保全的民事裁定书等其他诉讼材料。第二次合议在证据保全措施完成后进行，主要是根据证据保全和现场勘验等取得证据，结合原告提交的初始证据，对被诉对象是否存在环境违法行为进行初步分析定性，经合议可以确定被诉对象已经构成环境违法行为的，及时决定作出民事裁定，禁止被诉对象继续实施违法行为。无锡中院受理的中华环保联合会诉江阴市长泾梁平生猪专业合作社、江阴市长泾栋梁生猪养殖场水、土壤环境民事公益诉讼一案很有代表性，无锡中院在该案中同时适用了行为保全、证据保全和财产保全三类保全程序。无锡中院根据中华环保联合会的申请，对于案涉养殖场进行了现场勘验，裁定两被告立即停止排放废水、污染环境行为，并采取证据保全和行为保全措施，查封、扣押两被告持有的生产设备、生产报表、生产日志、原辅材料台账等相关资料。同时，为保证修复方案顺利实施，该院还裁定冻结两被告银行存款260万元或查封、扣押其等值财产，实际冻结长泾镇政府应支付给梁平合作社的关停补偿款160万元。

（七）以修复环境为核心责任体系的形成

环境公益诉讼最终目标并非是解决当事人之间的民事权益争议，而是要将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。《环境公益诉讼司法解释》充分体现了这一恢复性司法理念，将环境恢复责任作为被告应当承担的核心责任方式，规定凡有可能采取措施恢复原状的,应当依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。对于原告没有提出该项诉讼请求导致其诉请不足以保护社会公共利益的，还应向其释明增加该项诉讼请求。

1.判决被告承担修复责任的方式。《环境公益诉讼司法解释》对修复责任方式实行双轨制，人民法院可以依法判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。目前大部分案件都是在依法判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。各地法院积极探索创新修复责任的具体方式，取得了一些有益经验。贵州清镇法院判决被告履行具体的生态环境修复方案，并将生态环境修复方案作为裁判文书的附件，生态环境修复方案一般包含以下内容：责任主体、生态环境修复目标、技术方案、时限和步骤、投入预算、验收目标和监督方案等。江苏高院在常隆案中对于被告应给付的环境修复费用确立了分期给付方式，即：被告在该判决生效之日起30日内提供有效担保的，其所应支付款项的40%可以延期至该判决生效之日起一年内支付。这一分期给付方式很好地衡平了环境公共利益和生产者利益。人民法院判决在被告承担生态环境修复费用以及服务功能损失金钱赔偿时，可以根据被告的生产经营等情况判令分期给付，并确定分期给付的最长期限、次数和每次给付的金额，还可以根据案件情况责令被告提供担保。同样在常隆案中，江苏高院还判令将技术改造费用折抵修复费用，即在本判决生效之日起一年内，如被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。有意见认为此种折抵方式不利于环境修复，因为判决确定的修复费用是被告对其造成生态环境损害的补偿，技术改造费用则是被告本应自行支付的费用，以之折抵环境修复费用相当于变相地降低了其应支付的补偿款，不符合损害担责这一环境法基本原则。鉴于目前对于环境修复费用数额的认定方式以及修复费用的承担方式等问题，法律和司法解释未做明确的规定，这也是环境公益诉讼面临的一个难点问题，应当允许各地法院在司法实践中积极探索。

2.环境修复费用的受领主体。现行法律对此问题未做规定，加之对于该项资金的性质和使用范围认识不同，各地做法不一。海南、贵州、无锡、昆明等多地法院都设立了生态公益修复基金或者专项资金，有的法院则将该笔费用作为非税收入上交地方财政。已经设立的基金或者专项资金账户中，有的设立在法院，有的设立在财政部门，还有的则设立在环保部门。从两年来全国法院受理的环境公益诉讼案件来看，大多数案件原告都提出了修复环境和赔偿服务功能损失的诉讼请求，也大都得到了支持，且大部分环境公益诉讼生效裁判判令向上述基金或者专项资金账户给付。需要引起注意的是，根据《环境公益诉讼司法解释》的规定精神，法院不能直接判令被告向原告支付，这是由环境公益诉讼修复费用和服务功能损失赔偿金的公益性质所决定的。但是，司法实践中仍有个别案件处理违背了上述规定精神，有的法院甚至对案涉调解协议中约定场地修复用费支付至原告专用账户的内容予以了司法确认。

3.替代性修复方式的内涵。《环境公益诉讼司法解释》笼统规定了生态环境无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。但对于何为替代性修复方式，并没有给出了一个具体的界定。在泰州案、德州大气案等涉及大气、水污染环境民事公益案中，有的被告就主张此类环境介质具备自净能力，且跨界流动，客观上无法修复，亦无法实行替代性修复。有一些环境法学者也持上述观点，认为在此情形下只存在损害赔偿的问题。笔者认为，《环境公益诉讼司法解释》重大创新之处，就是确立了环境修复责任在环境公益诉讼案件责任承担方式中的核心地位，并有意识的将损害赔偿责任方式的范围限定于服务功能损失的赔偿。换言之，在环境民事公益诉讼案件中，“损害赔偿”特指服务功能损失的赔偿。该规定隐含的前提是，替代性修复应做广义的理解，即只要客观上能够有利于促进恢复环境状态和功能的措施，都可以认定为替代性修复措施，故不存在无法进行替代性修复的情形。由此，异地补植复绿属于替代性修复方式无疑。在跨区域、跨流域的大气和水污染案件中，虽然局部地区的水、大气质量已经恢复，但是该修复资金也可以用于其他地区的水、大气质量治理。此种对替代性修复的广义理解有助于裁判方式的创新。连云港市赣榆区环境保护协会诉王升杰水污染环境民事公益诉讼一案，法院判决：被告王升杰于本判决生效后二年内提供总共960小时的环境公益劳动（每月至少6次，每次不低于6小时），以弥补其环境损害赔偿金的不足部分，该项劳务执行由连云港赣榆区环境保护局负责监督和管理。此种劳务代偿的方式也应属于替代性修复方式的一种。

除修复环境责任这一核心责任方式外，停止侵害、排除妨碍、消除危险等三种预防性责任方式在司法实践中也得到了广泛适用，三种预防性责任方式中又以停止侵害所占比例最大，体现了预防为主的环境法基本原则。同时，在《环境公益诉讼司法解释》规定“赔礼道歉”责任方式后，原告大都在诉讼请求中要求被告赔礼道歉，人民法院也基本予以支持。虽然环境民事公益诉讼并不解决特定受害人的人身权、财产权受到损害的问题，不存在对特定受害人赔礼道歉的问题，但污染环境、破坏生态的行为可能导致生态环境服务功能的损害，该损害将会造成社会公众享有美好生态环境精神利益的损失，应该让污染企业承担公开赔礼道歉的责任。特别是对于那些恶意违法排污的企业，赔礼道歉的责任方式更有必要。环境公益诉讼赔礼道歉的履行方式，应当以在有相当影响力的媒体上进行书面道歉为主，现有案件赔礼道歉发布的媒体有市级、省级和国家级等三种情形。

（八）技术专家参与环境公益诉讼机制的建立

环境公益诉讼案件的高度专业技术性以及环境损害鉴定中存在的鉴定难、鉴定贵问题，决定了环境公益诉讼案件审理中必须要注意充分发挥技术专家的作用。

1.技术专家参与环境公益诉讼的方式。从各地法院的审判实践看，主要有以下几种做法：一是技术专家作为人民陪审员直接参与案件审理，或称之为专家陪审员；二是当事人一方或者双方申请专家辅助人；三是人民法院建立专家咨询委员会或者专家库，从中直接选取技术专家为审判人员提供咨询意见。环境司法开展得较好的地方法院对于上述三种技术专家参与方式虽均有不同程度的运用，但相对来说，由于受传统的人民陪审员制度适用范围所限，采取专家陪审员的方式比较少，当事人聘请专家辅助人或者法院直接聘请技术专家的方式更为普遍。但不管采取何种模式，都要注意准确界定专家在诉讼中担当的角色，确保专家立场的超然性和专家意见的客观性。要从实质和形式两方面综合审查判断专家是否具备相关领域的专门知识，专家就鉴定意见或者因果关系等专门性问题所做的陈述，必须经过庭审质证，并结合全案证据进行审查，综合确定能否作为认定鉴定意见和其他专业问题的参考。

2.技术专家参与环境公益诉讼的事项。根据《民事诉讼法》和《环境公益诉讼司法解释》的规定，专家辅助人参与环境公益诉讼的事项受到限制，即专家辅助人只能出庭就鉴定意见以及专门性问题提出意见。现有案件中当事人申请专家辅助人出庭，通常是对鉴定意见、因果关系、修复方案以及修复费用和服务功能损失的评估等发表意见。以修复费用评估为例，在现已审结的大气、水污染案件中，对于修理费用的评估方法，技术专家基本上都推荐使用环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐办法》（第二版）规定的虚拟治理成本法，理由是水、大气污染等情形，无法通过恢复工程完全恢复，恢复成本远大于其收益或者缺乏环境损害评价指标体系。对于此种大部分技术专家已经形成共识的评估方法，人民法院也基本予以采信，只是在系数的认定上综合案件相关情况裁量酌定。相比之下，人民法院聘请的技术专家参与环境公益诉讼事项更为广泛，作用发挥得更为充分。以贵阳两级环保法庭为例，其探索让技术专家参与环境公益案件从立案到执行的整个过程，也是一个值得推广的做法。专家咨询主要在以下环节对审判产生影响：一是对具体个案的取证技术进行指导，如对取证时间、取证地点、取证样本量和取证频率、取证的保存和运输等进行科学指导，力争取证情况能最大程度接近环境使用和影响的客观实际；二是对损害事实及损失额度进行评估，如对一个环境污染行为可能产生的损失范围（时间、空间范围）、损害的种类及其损害额度的确定；三是被诉环境行为与损害结果之间因果关系的评估；四是环境资源整治方案的评估和选择。在贵阳公众环境教育中心诉贵州省开阳磷化工有限公司大气、水污染环境民事公益诉讼案，人民法院邀请专家到现场勘查、参与被告提出的整改方案的论证。

（九）公众参与原则的落实

新《环境保护法》首次明确规定公众参与原则，并且以专章的形式加以规定。各地法院在受理、审理和执行环境公益诉讼案件过程中都能遵循公众参与原则，除了加大司法公开和宣传力度外，积极采取多种举措引导公众有序参与环境治理。

1.坚持专业审判与公众参与相结合，推行人民陪审员参与案件审理。两年来，人民陪审员组成合议庭的案件占全部案件数的20%左右。其中，在常州中院受理的常州市环境公益协会诉常州市博士尔物资再生利用有限公司、无锡金科化工有限公司、无锡翔悦石油制品有限公司、常州市精炼石化有限公司危险废物污染环境民事公益诉讼案中，该院组成由环境保护专家担任人民陪审员的合议庭审理，同时为鼓励环境污染当地群众积极参与环境修复，还要求鉴定机构出具3套生态环境修复方案，在受污染场地周边公示，并到现场以发放问卷的形式收集公众意见。常州中院以该公众意见作为重要参考并结合案情最终确定了环境生态修复方案，并要求鉴定机构按照生态环境修复方案提供鉴定结论。

2.调解协议的公开。目前环境公益诉讼案件调解结案率比较高，调解结案的案件占同期所结案件的10%以上。为确保公众知情权和参与环境公益诉讼的权利，《环境公益诉讼司法解释》规定人民法院除了应在立案后五天内公告案件受理情况外，同时规定应将调解协议或和解协议内容公告，且调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容并予公开。各地法院都能按照上述规定严格履行公开职责，现有案件的调解协议一般都包括以下内容：（一）确认被告实施了环境污染、破坏生态的行为以及停止实施环境污染、破坏生态行为的具体方案。（二）对于已经受到损害的生态环境，明确被告应承担的环境修复责任。确定环境修复方案、环境修复的实施和监督主体，以及环境修复费用的具体金额、支付对象等。（三）对于已经造成服务功能损失的，明确被告应承担的赔偿金额。（四）原告请求赔礼道歉的，应明确在有相当影响的公开媒体上进行书面道歉。（五）确定被告承担的检验、鉴定费用，原告合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。

3.第三方监督执行机制的引入。以贵州清镇法院为例，当环境公益诉讼生效裁判作出后，由法院指定第三人或者由责任主体自行聘请第三方主体对其整治方案的落实情况进行相应监督，并将监督情况及时向法院或者责任主体汇报，以及时监督和调整环境整治方案。

4.诉讼费用的承担。根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第22条之规定，人民检察院提起公益诉讼免交《诉讼费用交纳办法》第6条规定的诉讼费用。为鼓励社会组织提起环境公益诉讼，目前绝大部分案件中对于社会组织提起的环境民事公益诉讼，人民法院都准许缓交诉讼费用，并且对于社会组织请求被告赔偿的检验、鉴定费，聘请专家辅助人费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用，也都予以支持。

结语

经过两年的审判实践，环境公益诉讼的制度价值正在逐步凸显，特别是常隆案、南平案、德州大气案等一批重大典型案件的公开审理，对于保障社会公众依法有序参与环境保护事业，监督行政机关依法履行职责，维护环境公共利益和人民群众的环境权益，服务和保障生态文明建设都作出了积极的贡献，获得社会各界高度评价，在国内外产生了良好反响。在看到成绩和进步的同时，也要清醒认识到，环境公益诉讼相对于其他审判领域毕竟还是一项新事物，起步时间不长，还存在着诸多薄弱环节和不足之处，并且随着形势的发展，还将面临着不少新问题新挑战。如目前环境公益诉讼案件数量少，地域分布不均衡；检察机关在环境公益诉讼中的地位存在争议；环境公益诉讼审理规则欠缺、尚待完善；包括环境资源鉴定评估制度在内的环境公益诉讼配套机制不健全；裁判文书说理不充分、法官业务素质、专门化审判水平以及抵御外部干预能力也有待增强等，都是现在和将来环境公益诉讼案件审理中亟待解决的课题。

潮平两岸阔，风正一帆悬。环境公益诉讼开局良好，当前又面临着党中央对生态文明建设高度重视、公众环境权益意识不断增强以及环境法律政策体系日渐完善等重大历史机遇，相信在司法机关和社会各界的共同努力下，一定会形成具有中国特色的环境公益诉讼制度，为落实公众参与原则，有效维护环境公共利益，推进环境治理进程提供有力的法治保障。

原文刊发于《法律适用.司法案例》2017年第06期

引用请参照原文

作者简介：王旭光，最高人民法院第三巡回法庭副庭长，法学博士；王展飞，最高人民法院第三巡回法庭主审法官，经济学硕士。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。

信春鹰主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年版，第8页。

吕忠梅、赵军：《环境司法专门化研究—以环境法庭为对象》研究报告书，第38页。

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本期责编：焦冲

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