行政协议司法解释理解与适用（最高法行政协议解释）

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《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议司法解释）是在党的十九届四中全会胜利召开后，最高人民法院通过的又一部重要司法解释。这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生积极的、深远的影响。行政协议司法解释对行政协议诉讼进行了专门规定，全文共29条，实现了若干重大制度创新，主要内容包括：

一、明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

行政协议的定义和范围，是审理行政协议案件的首要问题，有助于明确行政协议案件的具体受案范围，也是切实保障行政协议当事人的合法权益的必然要求。

一是明确了行政协议的内涵。行政协议司法解释第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即一方当事人必须为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。只有满足这四个要素，才属于行政协议。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

二是明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。行政协议司法解释第2条对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。通过国有自然资源使用权出让协议的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益；通过政府与社会资本合作协议的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

三是明确排除了行政机关签订的若干种类的协议。司法实践中，有的行政机关签订的协议并非属于行政协议。行政协议司法解释第3条规定了两类容易与行政协议混淆的协议：对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

二、明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利

行政协议司法解释在保持我国行政诉讼“民告官”之基本模式不变的前提下，构建了审理行政协议争议必需的当事人及相关制度。

一是明确了行政协议诉讼的当事人资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政协议司法解释第4、6条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

二是明确了行政协议诉讼特有的原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。行政协议司法解释第5条不再局限于民事合同的相对性原则，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

三、坚持方便当事人诉讼的原则，确保减轻当事人的诉讼负担

为了维护人民法院的权威性，方便当事人诉讼，减轻当事人的诉讼负担，体现行政审判的担当意识，行政协议司法解释在保障行政相对人协议诉讼权利方面作了针对性的规定。

一是明确了推定管辖制度。行政协议司法解释第8条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法立案，从而减少了民事诉讼和行政诉讼均不受理、相互踢皮球的情况。

二是明确了选择管辖制度。为了保障协议相对人一方的协议利益，同时考虑到行政协议是基于平等自愿签订的，行政协议司法解释第7条参考民事合同案件的管辖，确定行政协议的当事人可以约定管辖的法院当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。如此可以减少行政干预，以充分保护民营企业在内的行政相对人在行政协议案件的合法权益，营造良好的营商环境。

三是明确了诉讼类型转换。行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。行政协议司法解释第22条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

四、坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。行政协议司法解释第9、10、27、28条针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则和法律适用原则。

一是明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人诉求在诉讼中得到实现。

二是明确了不同诉讼类型的举证责任。司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

三是明确了法律及司法解释的全面适用。司法解释规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

五、坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

根据行政诉讼法第12条第1款第十一项的规定，行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方性”的一面，应当按照一般行政行为进行全面审查。也就是说，人民法院在审理行政协议案件时，应该坚持合法性审查的原则。不同于民事合同案件，人民法院在审查行政行为合法性时，不受原告诉讼请求的限制，应当审查行政机关相关行为是否合法。

一是明确对行政优益权行为的合法性审查。行政协议司法解释第11条坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

二是明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，行政协议司法解释第16条规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

三是明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。行政协议司法解释第21条规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

六、依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

根据行政协议的特点，结合行政诉讼法和合同法等民事法律规范，行政协议司法解释明确了行政协议的无效、效力待定、可撤销、可解除等具体情形，并对相关问题如何处理作出了规定，从而确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡，寻求各方面利益的最大化。

一是明确行政协议无效情形。行政协议司法解释第12条规定结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效作了明确。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

二是明确行政协议效力待定情形。行政协议司法解释第13条规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

三是明确行政协议可撤销情形。行政协议司法解释参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。行政协议司法解释第14条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

四是明确行政协议解除情形。行政协议司法解释第17条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

七、坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现

行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，重要目的在于坚决保障行政相对人在行政协议案件中的合法权益，防止政府行为逃避司法监督，防止公法遁入私法。因此，行政协议司法解释在裁判方式、赔偿标准等方面，对行政相对人及利害关系人给予强有力的司法保护。

一是明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协议当事人实际权益，司法解释规定具体行政给付判决。行政协议司法解释第19条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

二是明确了行政协议违约责任。行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失，该实际损失不仅包括直接损失，也包括预期损失。行政协议司法解释第19、20条规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

三是明确了被告的缔约过失责任。行政协议司法解释第13、15条第2款依照合同法的规定明确了被告的缔约过失责任，即协议约定被告负责履行批准等程序而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持；因被告的原因导致协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

八、规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政协议司法解释第24条规定，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行，经人民法院审查认为相关行为合法有效、内容明确且具有可执行性的，应当作出准予执行的裁定。

一是行政机关作出履行协议决定作为执行名义。根据行政强制法和行政诉讼法的规定，行政机关必须作出行政决定之后，相对人既不履行又不提起复议或者诉讼的，行政机关可以将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。如果行政协议未规定行政机关享有强制执行权，则行政相对人未按照协议履行，行政机关有权依据协议内容作出相应行政决定，并向人民法院申请执行该行政决定。

二是行政机关作出处理决定作为执行名义。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关有权对不履行协议义务的相对人作出处理决定。根据行政强制法和行政诉讼法的规定，行政相对人未按照协议履行，行政机关依法作出行政决定后，可以向人民法院申请执行该行政决定，人民法院可以参照行政强制法的规定进行审查并决定是否执行。

此外，行政协议司法解释对行政协议约定仲裁条款的，明确了原则上应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。对于起诉期限和诉讼时效的适用，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

行政协议司法解释对行政诉讼法规定的行政协议制度的基本内容作了规定，对如何审理行政协议案件进行了规范，初步构建了具有中国特色的行政协议诉讼体系，为推进社会主义法治政府、诚信政府建设，推动中国本土行政法学和行政诉讼法学的发展，必将起到重要的促进作用。