监察法实施条例解读与适用（中华人民共和国监察法重点内容）

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准确理解把握《条例》关于案件审理工作程序的新要求

《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）适应国家监察体制改革发展需要，对案件审理工作程序作出重要调整，提出新要求，特别是在审理谈话、退回补充调查、指定管辖案件审理等方面，明显改进了原有工作方式方法，具有较强的针对性和可操作性，对做好今后的案件审理工作具有重要指导意义。现重点介绍以下五个方面的新要求。

（一）关于审理谈话工作的新要求。审理谈话是案件审理工作一般应履行的工作程序，为被审查调查人充分行使申辩权，依法维护自己的合法权利提供有效途径，对案件审理部门克服“书面审”局限，具有重要意义。根据《监督执纪工作规则》《监督执法工作规定》《条例》等规定，审理谈话并非必经程序，应根据案件具体情况判断是否进行，不宜一概而论。《条例》第195条规定了案件审理部门开展审理谈话工作的程序、目的及具体情形，首次细化了一般应当开展审理谈话的五种情形：一是对被调查人采取留置措施，拟移送起诉的；二是可能存在以非法方法收集证据情形的；三是被调查人对涉嫌违法犯罪事实材料签署不同意见或者拒不签署意见的；四是被调查人要求向案件审理人员当面陈述的；五是其他有必要与被调查人进行谈话的情形。

同时，《条例》第195条在列举四种需要进行审理谈话的情形后，以“其他有必要与被调查人进行谈话的情形”作为兜底条款。《监督执纪工作规则释义》对《监督执纪工作规则》第55条作出释义：“审理谈话是深入开展审理工作的重要措施，有利于全面客观审核案件，有利于加强对审查调查组的监督制约，及时发现有关问题，也有利于保障被审查调查人辩解、申辩的权利，开展有针对性的思想政治工作。”结合上述释义理解，对以下几种情形可以开展审理谈话：一是上级监察机关交办的案件；二是案件复杂敏感；三是案件在当地有重大影响；四是经阅卷发现，有问题需要与被调查人当面核实；五是被调查人态度总有反复的。当然，也不限于这五种情形，还要因案而异、因案而定。

（二）关于退回重新调查或补充调查工作的新要求。调查中有时发生取证不足或证据难以证明主要违法犯罪事实等情况，需要重新调查或补充调查，以进一步查清违法犯罪事实、弥补证据不足、追查漏罪漏犯、纠正非法取证。《监督执纪工作规则》第55条明确规定了重新审查调查适用于“主要事实不清、证据不足”情形，补充审查调查适用于“需要补充完善证据”情形。《条例》第196条吸收了这一成果，同时对需要退回补充调查的情形进行细化，将“需要补充完善证据”的情形细化为以下三个方面：部分事实不清、证据不足的；遗漏违法犯罪事实的；其他需要进一步查清案件事实的情形。《条例》对退回重新调查或补充调查的具体流程、审理期限计算等作出规定，为实践操作提供了切实可行的依据，避免因过于纠缠案件细枝末节、盲目追求“尽善尽美”而退回补充调查。

同时，《条例》规定了案件审理部门将案件退回重新调查或者补充调查的，应当出具审核意见，写明调查事项、理由、调查方向、需要补充收集的证据及其证明作用等。

审核意见是案件审理部门履行把关职责的重要载体，要努力做到“严之有据、严之有理、严之有度”，提出的审核意见要体现说理性、阐明必要性、提出可行性、增强有效性。“体现说理性”，就是要指出问题在哪里，加强释法说理，讲清楚所提意见建议的法理法规依据，体现依规依纪依法的原则立场；“阐明必要性”，就是讲清楚为什么要这样做，不这样做会带来什么后果，缺其不可，体现对案件质量负责的鲜明态度；“提出可行性”，就是讲清楚具体应该怎么办，指出方向路径方式方法，既给出明确意见也给出可行对策，不能只出题、不作答；“增强有效性”，就是要及时跟进了解补证进展情况，共同分析补证是否符合标准和要求，共同解决补证中遇到的困难，为补证工作提供引导和支持。

（三）关于提级管辖和指定管辖案件审理工作的新要求。通常情况下，管辖权的移转并不必然意味着处分权移转，在指定管辖案件中，被指定机关不能直接作出处分决定，应当将经其纪委常委会会议审议通过的审理报告、起诉意见书及案卷等材料移送有管理权限的监察机关。在《监察法》《监督执纪工作规则》中，仅对提级管辖和指定管辖作出原则规定，未对如何开展审理作出具体安排。为此，《条例》第198条、第199条明确了提级管辖和指定管辖案件的审理问题，主要分为三种情形：一是上级监察机关办理下级监察机关管辖案件的，《条例》第198条明确上级监察机关可以经审理后按程序直接进行处置，也可以经审理形成处置意见后，交由下级监察机关办理。二是上级监察机关将其所管辖的案件指定下级监察机关管辖的，《条例》第199条明确由下级监察机关审理并集体审议后报上级监察机关，并由上级监察机关再次进行审理后依法作出政务处分决定，这种情况要进行“双审理”。三是上级监察机关将下级监察机关管辖的案件指定其他下级监察机关管辖的，《条例》第199条明确由被指定管辖的监察机关审理并集体审议后交有管理权限的监察机关，经审理后依法作出政务处分决定，也是“双审理”；同时，《条例》第199条还规定了平行监察机关在审理意见不一致时的处理办法，即双方应当先沟通，经沟通不能取得一致意见的，报请有权决定的上级监察机关决定。经协商，有管理权限的监察机关在被指定管辖的监察机关审理阶段可以提前阅卷，沟通了解情况。特殊情况下，对于重大、复杂的管辖权平行转移案件，被指定管辖的监察机关经集体审议后将处理意见报有权决定的上级监察机关审核同意的，有管理权限的监察机关可经集体审议后依法处置。

需要强调的是，实践中存在许多将派驻机构管辖的案件指定到地方监委调查的案件，对于派驻机构与地方监委开展联合审查调查案件的审理范围，根据有关规定，中央纪委国家监委派驻纪检监察组与地方纪委监委对工作地点（党的组织关系）在地方、管理权限在主管部门的“双管”公职人员联合审查调查的案件，已经地方监委审理认定的涉嫌职务犯罪问题，中央和国家机关纪检监察工委不再进行审理，但要对派驻机构移送的涉嫌违纪违法问题进行审理，对此各地应当参照执行。

（四）关于在移送审理时提供同步录音录像自查报告的新要求。根据《监察法》和《监督执纪工作规则》规定，监察机关进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应对全过程进行录音录像，这既是对取证工作的严格规范，更是对涉案人员权益的保护。对于涉嫌职务犯罪事实清楚、证据确实充分的案件，应将同步录音录像一并移送案件审理室。此次《条例》第190条在吸收上述内容基础上，对涉嫌职务犯罪案件，增加了移送“同步录音录像资料及其自查报告”的规定，目的就是通过案件承办部门自行对录音录像资料的核查、自我监督，不断压实前端责任，激发依法规范安全文明办案的内生动力，推动监察机关严格依法调查，保障被调查人的合法权利，确保案件处置实现政治效果、纪法效果和社会效果最大化。当然，审理部门在审核处理案件过程中，还要严格落实把关责任，依托同步录音录像资料和自查报告，加强调查取证工作合法性的审核把关；发现可能存在以非法方法收集证据情形的或者根据现有材料无法证明证据收集合法性的，应当依照《条例》第66条规定启动调查核实程序。

（五）关于立案并移送审理案件事实见面程序的新要求。违法犯罪事实材料必须与被审查调查人本人见面，听取本人说明情况和申辩。对此在《中国共产党章程》和《中华人民共和国公职人员政务处分法》中均有规定，这是保障被审查调查人权利的重要体现，也是保障案件质量的重要措施。在案件审理工作中，违法犯罪事实材料也是案件审理部门认定违法犯罪事实的重要依据。中央纪委国家监委先后出台了多项程序规定，对违法犯罪事实材料见面工作予以规范。中央纪委国家监委案件审理室也发布了相关业务指导文章，可以结合起来理解。

对立案和移送审理一并报批的案件，案情较为简单，在初步核实阶段已经收集了确实充分的证据，查清了违法犯罪事实，案件已经符合移送审理的实质要求，不需要再进一步开展调查工作。但这不意味着可以将违法犯罪事实见面程序省略。为此，按照《条例》第187条、第190条规定，对立案和移送审理一并报批的案件，调查组应当在报批前履行事实见面程序，将调查认定的违法犯罪事实形成书面材料，交给被调查人核对，听取其意见。

需要说明的是，虽然立案和移送审理可以一并报批，但这两项工作不是同时进行的，应当在履行立案程序后再移送审理。