审批程序和审批手续的区别（建设工程审批手续法律解读）

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建设用地审批事项、依据、程序、要件、时限

　　报省政府审批城市分批次和单独选址项目建设用地报批要求

　　一、建设用地审查报批方式

　　根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《山东省实施土地管理法办法》等法律法规规定，建设用地审批主要是指土地征收和农用地转用审批，实行国务院和省级政府分级审批。农用地转用是指将现状农用地按照土地利用总体规划，经依法批准转变为建设用地行为。建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应办理农用地转用审批手续。建设用地报批分为城市分批次用地和单独选址项目用地两类：

　　（一）城市分批次用地。城市分批次用地是指在土地利用总体规划确定的城市（镇、村镇）建设用地范围内，按照城市经济发展和建设要求，按土地利用年度计划分批次报批的建设用地，土地征收转用批准后，由市、县政府具体实施土地供应。

　　(二)单独选址项目用地。单独选址项目用地是指能源、交通、水利、矿山、军事等符合条件、确需在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外选址建设的项目用地。道路、管线工程等基础设施部分在规划区外、部分在规划区内的，可以作为整体按单独选址项目报批。工业、住宅、商业、文教、卫生等一般建设项目不得在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外按单独选址方式报批用地。

　　二、建设用地审批权限

　　1999年，新修订的《土地管理法》实施以后，改变了过去分级限额审批制度，实行以“土地用途管制”为核心的建设用地审批制度。根据土地利用总体规划审批权限和建设项目立项级别确定用地审批权限和方式。

　　（一）国务院审批权限

　　1.农转用批准权限。①国务院及组成部门（含中央军委、四总部、武警总部机关批准的军事项目）和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；②省政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；③在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地的规模范围内，为实施规划按土地利用年度计划分批次用地（济南等11城市经国务院批准的土地利用总体规划确定的中心城区建设用地范围内的年度农用地转用和土地征收方案，该方案经国务院批准后，具体由省政府审批实施方案）。

　　2.征收土地批准权限。征收下列土地的，由国务院批准：①基本农田；②基本农田以外耕地超过35公顷的；③其他土地超过70公顷的。以下建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，需报国务院批准：①国家重点建设项目；②军事用地；③跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；④国务院规定的其他项目。

　　（二）省级政府审批权限

　　1.农转用批准权限。经省政府批准的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的城市（含乡镇）建设用地范围内的分批次建设用地和国务院审批权以外的单独选址项目用地。

　　2.征收土地批准权限。征收低于35公顷面积的耕地、征收低于70公顷面积的其他土地（即耕地以外的农用地、建设用地和未利用地）。

　　其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当报国务院批准征地审批。经国务院批准的“济南等11城市”分批次农用地转用和土地征收实施方案不再按面积和性质划分审批权限，经国务院批准农用地转用和土地征收方案的城市用地，可一次或分批次报省政府审核农用地转用和土地征收实施方案（涉及收回国有土地的，与集体土地一并报批）。

　　（三）市级政府审批权限。由省级政府授权的设区的市政府批准的乡（镇）土地利用总体规划，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的设区的市政府批准。在由市政府批准的乡镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民住宅建设需要使用本集体土地的，可由市政府办理农用地转用审批手续，并纳入土地利用年度计划。严格限制办理乡镇企业使用集体土地手续。市政府批准农用地转用后7日内，由市级国土资源部门将批准用地备案信息录入到 “建设用地备案系统”，省国土资源厅核销年度建设用地计划指标后，予以备案。

　　三、报省政府审批城市分批次和单独选址项目报批工作要求

　　根据《关于改进和加强建设用地审批管理工作的通知》（鲁国土资发〔2013〕117号）规定，按照“批管并重、权责一致”的原则，建立责任主体明确、审查权限分明、监管措施得力的责任机制，县级政府及其国土资源部门负责各类建设用地征地程序履行和组卷报批的各项基础性工作，对报批材料的真实性、准确性负责；市级政府及其国土资源部门对各类建设用地报批材料进行实质性审查后形成审查意见报告，对审查意见和报批材料的真实性、合法合规性负责；省国土资源厅对各市报送的建设用地报件进行复核审查，对申请用地是否符合法律法规和有关政策提出结论性审查意见，必要时依据有关规定进行实地核实。

　　2014年4月，省国土资源厅下发《关于印发建设用地审查报批文本格式的通知》（鲁国土资发〔2014〕19号），对各类建设用地审查报批材料和文本格式进行了规范和细化，实现建设用地报批工作的规范化和标准化。

　　（一）城市分批次用地报批要求

　　1.报批类型和内容：

　　城市分批次用地建设用地分为3种类型：(1)常规城市分批次建设用地；(2)城市分批次建设用地实施方案；(3)城市分批次保障性安居工程建设用地实施方案。

　　报省政府审批的城市分批次用地（包括城市用地实施方案）报市的材料共14项内容：(1)县级政府建设用地呈报申请书；(2)县级国土资源部门城市分批次用地编制说明；(3)城市分批次建设用地方案；(4)土地征收（收回）补偿安置协议；(5)征地勘测调查清单；(6)听证材料；(7)耕地占补平衡挂钩信息确认单；(8)被征地农民社保补贴资金到位证明；(9)建设用地权源材料或历史遗留建设用地说明材料；(10)违法用地处理材料（涉及违法用地的）；(11)挂钩项目验收材料（涉及使用挂钩指标的）；(12)勘测定界图及界址点坐标成果表；(13)土地利用总体规划图；(14)土地利用现状图。

　　报省的材料共4项内容：(1)市级政府建设用地呈报申请书；(2)市级国土资源部门城市分批次用地审查报告；(3)城市分批次建设用地方案；(4)勘测定界图及界址点坐标成果表。

　　2.报批要求:(1)严格按照鲁国土资发〔2014〕19号文件规定文本格式上报市级政府建设用地呈报申请书和市局审查报告；(2)建设用地方案要填报完整，数据要准确并前后一致；(3)勘测定界图要比例尺不小于1:2000，大型工程不小于1:10000，依据国土资源部《土地勘测定界规程》（TD/T1008-2007）规定的程序和规范制定。勘测定界图需加填界址点坐标值表、权属地类面积表，加盖村（居）、勘测定界单位和国土资源部门公章。

　　（二）单独选址项目用地报批要求

　　1.报批类型和内容：

　　单独选址项目建设用地分为2种类型：(1)报省单独选址项目建设用地；(2)报国务院审批审批单独选址项目建设用地。

　　报市审查材料共22项内容：(1)县级政府建设用地呈报申请书；(2)县级国土资源部门建设项目用地编制说明；(3)建设用地申请表 ；(4)建设用地方案；(5)建设项目用地预审批复文件；(6)建设项目立项文件；(7)建设项目初步设计文件；(8)建设项目占用林地许可文件；(9)建设项目压覆矿产资源批复文件；(10)建设项目地质灾害评估文件；(11)建设项目规划选址意见书；(12)土地征收（收回）补偿安置协议；(13)征地勘测调查清单；(14)听证材料；(15)耕地占补平衡挂钩信息确认单；(16)被征地农民社保补贴资金到位证明；(17)建设用地权源材料或历史遗留建设用地说明材料；(18)违法用地处理材料（涉及违法用地的）；(19)勘测定界图及界址点坐标成果表；(20)土地利用总体规划图；(21)土地利用现状图；(22)建设项目平面布置图（线性工程附线路走向图）。

　　报省审查材料共9项内容：(1)市级政府建设用地呈报申请书；(2)市级国土资源部门建设项目用地审查报告；(3)建设用地申请表；(4)建设用地方案或“一书四方案”；(5)建设项目用地预审批复文件；(6)建设项目批准、核准或备案文件；(7)建设项目初步设计批准或审核文件；(8)勘测定界图及界址点坐标成果表；(9)建设项目总平面布置图（线性工程附线路走向图）。

　　2.报批要求:(1)严格按照鲁国土资发〔2014〕19号文件规定文本格式上报市级政府建设用地呈报申请书和市局审查报告；(2)建设用地方案要填报完整，数据要准确并前后一致；(3)建设用地申请表填报要求。项目单位需按照国家规定的格式提供《建设用地申请表》，表中内容要填写完整准确，功能分区名称必须使用国家统一规定的名称，用地面积要符合国家定额标准。同时，建设用地申请表数据要和建设用地方案数据一致；(4)建设用地方案填报要求。呈报说明书中申请用地单位填写“建设项目单位名称”，功能分区名称同建设用地申请表、供地方案中数据保持一致，续页中签字、盖章、日期要填写齐全；农用地转用方案中，要准确填写新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和缴纳金额；补充耕地方案中，补充耕地责任单位填写“建设项目单位名称”，要准确填写“耕地占补平衡动态监管系统预挂钩确认信息编号”；征收土地方案中，要完整填写“青苗补偿费、地上附着物补偿费、被征地农民社保补贴费”，安置途径中各种安置方式填写安置人口数；供地方案要填写完整，包括功能分区、数量、供地面积、设定用途、指标对应条件、供地方式、用地年限等，划拨方式供地的，要在土地市场网发布公示信息；(5)关于土地复垦方案。对于交通、水利、矿山等项目要编制土地复垦方案，由项目建设单位委托有资质的中介机构编制，经专家评审通过，报省厅备案；(6)关于占用林地许可文件。对于项目涉及占用林地的，在用地报批前必须完成占用林地许可审批手续，无法提供的，市局要严格把关，不予上报；(7)关于新增建设用地土地有偿使用费。参照《国土资源部办公厅财政部办公厅关于新增建设用地土地有偿使用费征收范围有关问题的复函》（国土资厅〔2007〕96号）规定，对于出让方式供地的，必须按照规定标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费；对于划拨方式供地的项目跨城市建设用地范围内的新增用地，其在城市建设用地范围内的部分应当按照财综〔2007〕48号文件规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费。各市在用地审查过程中，要严格核定，并准确填报；(8)勘测定界图要比例尺不小于1:2000，大型工程不小于1:10000，依据国土资源部《土地勘测定界规程》（TD/T1008-2007）规定的程序和规范制定。勘测定界图需加填界址点坐标值表、权属地类面积表，加盖村（居）、勘测定界单位和国土资源部门公章;(9)块状工程平面布置图比例尺为1：2000，并加盖设计单位公章；线性工程附标注在县（市、区）级土地利用总体规划图上的线路走向图。