农村宅基地使用权人的认定条件（房屋权属认定的依据）

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以案说“典”

条文+案例+解读，让民法典从法律文本走向你我他

第三章 用益物权

第四节 宅基地使用权

一 宅基地使用权的概念、特点及取得（耕地保温饱，宅基地保居住）

法言俗语

宅基地与耕地对广大农民来说都非常重要，耕地保障了农民的吃饭问题，而宅基地保障了农民的居住问题。宅基地是我国特有的一种用益物权类型，是中华人民共和国成立以来在中国土地政策基础上形成的一个固有制度。宅基地使用权纠纷是人民法院受理的一类传统民事案件，虽然案件数量不多，但由于宅基地使用权涉及全国9 亿农民的“安身立命”，故显得尤其重要。

广义的宅基地使用权包括城镇宅基地使用权和农村宅基地使用权，随着城镇的发展和我国土地政策的调整，目前，城镇宅基地使用权已经逐渐消失，现今的宅基地使用权主要针对农村的宅基地使用权，即农民因建造自有房屋而对集体所有的土地占有、使用的权利。

宅基地使用权具有以下特点：第一，宅基地的所有权归集体，这是宅基地使用权能够成为用益物权的前提。这一点，我国宪法和其他法律均有明确规定。第二，宅基地使用权的主体是特定的农村居民。由于宅基地是有限和稀缺的自然资源，与农村居民的生存和发展密切相关，因此，在我国现行法律框架内，享受宅基地使用权的只能是本集体经济组织成员，城镇居民和集体经济组织以外的人员不能申请取得宅基地使用权。第三，宅基地使用权具有有限性。宅基地主要用来满足农村居民建造住宅及其附属设施的需要，宅基地使用权人不得随意改变宅基地的用途，也不得出卖、出租或者抵押宅基地，否则再次申请宅基地将不会获得批准。第四，宅基地是一种具有福利性质的权利。农村居民取得宅基地使用权基本上是无偿的，是广大农民安身立命的福利保障。在我国农村社会保障体系尚不健全的情况下，土地承包经营权解决了农民的衣食来源，宅基地使用权则解决了农民的基本居住问题。这两项用益物权制度以其鲜明的福利特色成为维护农村稳定的重要物权制度。

由于宅基地使用权的取得是与本集体经济组织成员权密切联系的，因此，宅基地使用权成为农村居民的一项非常重要的财产权利，在国家征收农民的宅基地时应当给予权利人适当的经济补助，从而体现宅基地使用权的福利和社会保障功能。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织成员，即农村居民，对于城镇居民购买宅基地的，由于受到法律规定的主体资格的限制，其购买行为自然是无效的。

《民法典》第363条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

关于宅基地使用权的取得。依据《土地管理法》的规定，目前农村村民主要应当通过申请并获得批准的方式取得宅基地使用权。一般来说，村民通过申请审批获得宅基地使用权的，应当符合以下条件：第一，符合申请宅基地使用权的村民资格，即无宅基地的、家庭人口众多确需分户居住的、因国家或者乡镇建设需要另行安排宅基地的或者在农村落户需要建设住宅而无宅基地情况的村民，才可向所在村民委员会或者集体经济组织申请划批宅基地。第二，取得宅基地使用权的程序。村民首先要向所在的村民委员会或者集体经济组织提出申请，村民委员会同意后，将申请提交乡镇人民政府土地管理部门；乡镇人民政府土地管理部门接到申请后经现场查看，审核村民的申请后报县级人民政府土地管理部门审批。第三，可以作为宅基地的范围。村民申请宅基地要符合乡镇土地利用总体规划，主要利用原有的宅基地和村内空闲地，需要占用农用地的，还要报请省级人民政府批准。第四，申请宅基地应当以户为基本单位，根据家庭成员人数确定宅基地面积，原则上每户只能拥有一处宅基地。第五，宅基地的分配标准和面积根据各省的规定确定。住宅建成后，由县级有关土地管理部门核发宅基地使用权证和房屋所有权证。

《民法典》条文

第三百六十二条

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

以案释法

集体所有的土地能否有偿出让给集体经济组织成员，本集体经济组织的村民建造住宅能否通过出让方式取得宅基地使用权？最高人民法院公布的典型案例给出了答案。

按照《土地管理法》的有关规定，农村村民在本集体经济组织所有的土地上建造住宅，只需办理用地审批手续，无须办理征用手续。城市规划区以外的集体经济组织土地使用权出让尚无法律依据，集体经济组织无权将集体土地使用权有偿出让给本集体经济组织成员。（类似生活实例，可参见案例：湖南省张家界市中级人民法院慈利县零阳镇北岗居委会一组诉尹某香等土地补偿费纠纷案，载最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》2003年第1辑（总第43辑），人民法院出版社2003年版，第93～99页。）

法官说法

1 农村村民有下列情形之一的，可以申请宅基地：（1）年满20周岁的本村村民，因结婚等原因确需建设新房分户缺少宅基地的（包括男方到女方落户的）；（2）因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设或因国家建设征用土地等原因需要搬迁的；（3）外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；（4）城镇居民经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住宅的；（5）县级以上人民政府规定的其他条件。

2 农村村民有下列情况申请宅基地的不予批准：（1）年龄未满20周岁的；（2）原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的；（3）本村村民将原宅基地及其地上建筑物出卖、出租、赠与或改为经营场所的；（4）其他不符合法律法规和有关规定的。

3 具备宅基地申请条件的农村村民在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内申请使用宅基地修建住宅的，应先向本集体经济组织提出申请，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准后，本人携带相关材料到所在的乡（镇）、办事处国土资源所申请确权登记发证。其中，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。

4 农村村民一户只能有一处宅基地。农村村民建新房宅基地面积审批标准为：（1）城市郊区及乡（镇）所在地，每户面积不得超过166平方米；（2）平原地区的村庄，每户面积不得超过200平方米。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264平方米；人均占有耕地666平方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。

二 宅基地使用权的行使和转让（无偿取得的权利不可滥用）

法言俗语

《民法典》第363条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

由此可见，《民法典》对于宅基地使用权的行使和转让未作具体规定，而是适用《土地管理法》等法律和国家的有关规定。目前，我国现行法律中对宅基地使用权有明确规定的主要是《土地管理法》，以及国家一些政策方面的规定。

１、关于宅基地使用权的行使。根据《土地管理法》的规定，农户一旦通过法定程序取得宅基地使用权，就享有占有、使用、收益和适当处分的权利，即拥有了用益物权的排他性。使用权人可以将地上建筑物以出售、赠与、继承、遗赠的方式将使用权转移给他人，但宅基地使用权不能单独转移且不能用于抵押。农户迁出、死亡或者放弃宅基地使用权的，宅基地所有权人有权收回。宅基地被国家依法征收或者征用的，使用权人有权获得合理补偿。另外，宅基地使用权不同于建设用地使用权和土地承包经营权，没有期限的限制，只要使用权人还存在，就永久享有宅基地使用权。

2、关于宅基地使用权的转让。考虑到土地是我国农民的基本社会保障和安身立命之本，从全国范围来看，放开宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟，仍应按照《土地管理法》等现行法律的规定调整宅基地使用权的转让和抵押问题。目前，在宅基地使用权的转让问题上有三种情形：一是城镇居民购买宅基地使用权及地上建筑物的问题。城镇居民购买农村宅基地和农村住宅的交易行为违反了法律的禁止性规定，应当是无效的。至于法人或者其他组织购买农民住房或者宅基地的，因不具备宅基地使用权人的主体资格，亦应当确认为无效。二是宅基地使用权人向本集体经济组织之外的其他集体经济组织成员转让住宅或者宅基地的，原则上也缺失法律依据。依照我国目前的农村土地政策和管理体制，本集体经济组织成员申请宅基地主要解决其生活保障问题，具有特定的福利性质，且宅基地的取得是无偿的，从《土地管理法》关于“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定来看，其本意也在于不允许宅基地使用权人向本集体经济组织之外的其他人出卖、出售宅基地，因此，宅基地使用权人将住宅或者宅基地出卖、出租给本集体经济组织之外的其他农村居民的，因违反了集体经济组织的成员权属性，也应当确认为无效。三是宅基地使用权在本集体经济组织内部转让的，应当允许。从目前我国农村土地的现状看，真正用作宅基地的土地已经很少，尽管法律要求每一户农村村民取得一处宅基地，但客观上很多农户拥有两处以上的宅基地，况且我国现行法律也未禁止宅基地使用权在本集体经济组织内部进行流转，因此，应当允许宅基地使用权在本集体经济组织内部进行相互转让。

但宅基地使用权不允许进行抵押，无论在集体经济组织内部，还是在集体经济组织外部，无论是宅基地本身，还是宅基地上建造的建筑物均不得设定抵押权。实践中出现以农村房屋或者宅基地使用权作为抵押物的，应当认定为无效。

关于宅基地使用权的租赁问题。从国家法律设定宅基地使用权的目的和用途来看，不应当允许宅基地使用权单独进行租赁，但宅基地使用权人可以将房屋出租，因出租房屋并不改变房屋所有权人和宅基地使用权人的主体资格，在不违反法律和国家有关规定的宅基地使用权人用途的情况下，可以认定农民出租房屋的行为有效。

自2020年1月1日起施行的新《土地管理法》把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，其中关于宅基地方面的新规定有：明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。落实深化党和国家机构改革精神，在规定国务院自然资源主管部门统一负责全国土地管理和监督工作的同时，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面的相应职责。坚持实行“一户一宅”的基本管理制度，增加了户有所居的规定，下放了宅基地的审批权，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

《民法典》条文

第三百六十三条宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

以案释法

最高人民法院公布的典型案例强调：在我国，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，有着特定的身份条件限制，非集体经济组织成员无权取得。农村集体经济组织成员对宅基地只有使用权而无所有权和处分权，任何人都不能非法买卖或者非法转让宅基地。具有农村户口才能取得宅基地，城镇人口则不可以。《民法典》第153条规定：违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为无效，农村集体组织成员违反规定将宅基地转让给城镇户口人员的行为无效。对于无效合同，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应该折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。当事人双方在签订宅基地转让协议时均知该协议为无效协议，仍进行宅基地买卖，故双方当事人均有过错，应该各自承担相应的责任。（类似生活实例，可参见案例：吴某连、杨某霖诉谢某珍、吴某铭、吴某宁宅基地使用权案，详见广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2011）防市民一终字第193号民事判决书。）

法官说法

1 农村宅基地不能单独继承。依据我国法律规定，宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于村集体，使用权属于村内房屋所有权人，村民只有宅基地使用权，不能随意对宅基地进行处置。所以宅基地不属于遗产，不能被继承，宅基地上的房屋可以继承。需特别指出的是，继承后房屋灭失的，不能进行重建或者以其他方式继续使用这块宅基地，由村集体经济组织按法定程序收回其宅基地使用权另行安排。符合“一户一宅”的村民除外。

2 《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村宅基地使用权确权登记，必须坚持“一户一宅”，除“一户一宅”外多占的宅基地不予确权登记。对多占的宅基地根据《土地管理法》的有关规定按非法占用土地处理。

3 村内无宅基地可供分配，父亲房宅赠与儿子的能否办理？可以办理，但父亲不可再申请宅基地，儿子也要符合“一户一宅”的原则规定。亲兄弟之间赠与也照此办理。

4 对村民“一户”，原则是根据公安部门管理的户籍来认定。如果在户口本上登记的是一家人，那么该户口本所登记的家庭就是一户，一户只能申请一处宅基地。但具有以下情形的，可独立作为特殊村民“户”对待：（1）已婚且已分家单独居住生活的；（2）未婚但年龄已满20周岁且已单独居住生活的；（3）依法继承宅基地上房屋所有权的未成年人；（4）通过司法仲裁依法取得的，可按照司法文件进行登记。因婚嫁关系居住在外村，但户籍仍在本村的，夫妻双方只能选择在其中一方拥有宅基地，申请确权登记。

三 宅基地使用权的重新分配（因自然灾害等原因失去宅基地该怎么办）

法言俗语

宅基地使用权可以取得，自然也可能灭失。《民法典》第364条规定：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。

实践中关于重新分配宅基地的情形主要有两种情况：一是因自然灾害导致宅基地灭失的，从物理属性上讲，土地是不可能消灭的，但从用途上讲，因自然灾害等原因可能使土地不再适用某种用途，如由于河流改道造成宅基地及其地上建筑物被淹没；山体滑坡造成原来的住宅无法居住等。在出现上述自然灾害的情况时应当给失地农民重新分配宅基地。二是因集体经济组织收回宅基地或者国家征用而使农户丧失宅基地的情况下，应当给原宅基地使用权人重新分配宅基地，但不符合分配条件的农户不得要求重新分配宅基地。

《民法典》条文

第三百六十四条宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。

法官说法

1 农村村民不可以将房屋出售给城镇居民和本集体组织成员之外的人，但可以将房屋出售给本集体组织成员。然而，村民在出卖房屋后，不可以再申请宅基地。《土地管理法》第62条规定：农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。这就提醒广大农民朋友，要慎重对待自己宅基地上的房屋，因为一旦出卖后，就不可以再申请宅基地。

四 宅基地使用权的登记（土地确权登记发证，广大农民的福音）

法言俗语

取得宅基地使用权要不要登记？最好进行登记。宅基地使用权涉及国家对土地资源的管理，更是一种重要的用益物权。从长远发展来看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强土地管理，又有利于向社会大众公示物权的状态，从而减少争端。

《民法典》在不动产物权变动的效力上采纳的登记要件主义模式，因此，转让宅基地使用权不办理登记手续的，不发生宅基地使用权转让的法律效力，更不能对抗第三人。

《民法典》条文

第二百零九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。

依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

第三百六十五条

已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记

。

以案释法

宅基地使用权的登记，需要遵循一定的条件和程序。最高人民法院生效裁定书认为，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体土地建设用地使用证。（类似生活实例，可参见案例：孙某良与株洲县人民政府等土地行政管理及行政复议案，详见最高人民法院（2018）最高法行申3538号行政裁定书。）

法官说法

1 通过农村土地确权登记发证，依法确认农民集体土地权利，保护广大农民的合法财产权，强化农民的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益，更是维护农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权密切联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，为下一步农村土地制度改革奠定基础。国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60 号）第2 条第（6 ）项“强化证书应用”规定：实行凭证管地用地制度……在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有证和农村集体土地使用证进行补偿；凡是依法进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转……对新农村建设和农村建设用地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。

2 根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定：对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：（1 ）1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；（2 ）1982年《村镇建房用地管理条例》实施时起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3 ）1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。

3 申请农村宅基地应向乡镇政府、办事处提交下列资料：（1 ）村民个人申请宅基地的申请书；（2）申请人基本情况（包括姓名、性别、年龄、身份证、家庭成员，户口是否本村集体户口等）；（3 ）村民委员会或农村集体经济组织应出具的材料：①申请人现有的宅基地情况；②对申请人拟发放宅基地的位置、面积、宗地草图等；③村民会议或村集体经济组织成员讨论情况，在村集体公布情况的说明等；④乡镇土地利用总体规划图、现状图等，并注明拟占用土地地类；（4）属于建新交旧的，申请人与村委会签订的建新交旧协议书；（5 ）其他需要提交的材料。

4 宅基地使用权应按照当地省（市）级人民政府规定的面积依法确定给本农民集体成员：（1）非本农民集体的成员，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本集体经济组织大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证；（2）已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非本集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本集体经济组织原成员住宅的合法继承人”；（3）非农业户口居民（含户口迁出、华侨）原在农村合法取得的宅基地和房屋，房屋产权没有变化的，经该集体经济组织出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人非本集体经济组织成员”；（4）对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。

5 有下列情况之一的，不予办理宅基地使用权登记：（1 ）所申请登记的宅基地使用权用地不符合《乡镇土地利用总体规划》；（2）除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记；（3）非本集体经济组织成员或城镇居民在农村购买宅基地、住房的；（4 ）宅基地权属争议尚未处理结束的；（5 ）土地违法违规行为尚未处理或正在处理的；（6 ）农村宅基地经批准后连续2 年未使用建设的；（7 ）法律法规、政策规定的其他不予确权的。